【摘要】
现行法律授予村民委员会行使自治行政权，但是并未规定其以自治为名不协助基层人民政府执行公务时和行使自治权侵犯村民权利时的制度解决途径。这一缺陷的存在，在实践中为基层人民政府非法干涉村民自治事务提供了借口，既不利于保护村民权利和村民自治，也不利于政府公务及时顺利地执行。解决此问题，目前较好的办法是建立起基层政府对村委会的机关行政诉讼以及村民对村委会的普通行政诉讼。
【关键词】村民委员会；机关诉讼；行政诉讼]
从法理上来说，面对权力人类需要解决两个永恒问题：一是使权力行使足够有力，以达到预期目的；二是使权力行使不得超越必要限制，危害社会。村民自治权虽然是基层群众自我管理、自我服务的手段，但其本身仍超越不了作为权力的本质属性，仍存在着要有强力和要被约束的二律背反。因此，本文拟对村民委员会这一村民自治权行使主体的权力、责任及救济作一分析，以探讨此种公权力在行使中出轨时的法律救济途径。
一、村民自治的内涵及村民委员会的法律地位
关于村民自治的内涵，或许从与之对应的“政府他治”的含义中更容易理解。所谓“政府他治”，顾名思义，即在一国主权下，政府作为人民的受托人、社会的管理者，应当对一切事务都有治理管辖权。但是，由于政府不是万能的，社会事务的日益多样化、国家整体利益与局部利益的矛盾、政府治理的官僚体制弊端等原因都决定了在许多领域政府往往管不好，因此要求国家权力的分权下放，以求充分发挥社会和地方组织的积极主动性。这就是现代国家的普遍现象：国家与社会分权、中央与地方分权。笔者以为，我国现阶段的村民自治本质上正是这样一种分权，村民自治组织不是一级地方政府，是社会组织，它又遍布全国各地，是地方组织，因此它既是国家公权力与与社会公权力分权的表现，又是中央与地方分权的雏形。所以，村民自治的内涵涉及互相联系的两层含义，首先应是分权，即村民自治组织和政府间的关系，其次才是自治，即村民自治组织和村民的关系。分权是前提，自治是核心，二者互为表里，互相依存。下文笔者将主要围绕村民自治所涉及的这两种关系展开论述。
我国《宪法》及《村委会组织法》均规定，村民委员会是农村基层群众性自治组织；《村委会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项（第四条第一款）。但正如许多学者所指出的 [①]，宪法和《村委会组织法》将村民委员会定义为基层群众性自治组织是不准确的，所谓自治组织，应当是指包括所有机构和全部成员在内的整个组织体系，包括村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等机构及全体村民在内的“村”才是村民自治组织，村民委员会只是村自治组织的诸多机构之一，是其常设机构和执行机构。但法律规定与理论认识间的差异并未影响村民自治的运行，或者说村民自治的运行效果并不取决于这些概念称呼上的指代是否科学，而是取决于其他更为重要的现实因素与制度安排，即上文说述的村民自治组织与乡、民族乡、镇人民政府间的关系，村民委员会与村民之间的关系，以及当二者发生纠纷的制度解决途径等。因此，本文仍以《村委会组织法》规定的村民委员会这一机构作为对象进行分析，但这并不等于笔者同意村委会便是村民自治组织。
（一）村民委员会与基层人民政府的关系
《村委会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”笔者理解，这一规定主要有以下几方面的含义：（1）基层人民政府与村委会之间是指导与被指导的关系而不是领导与被领导的关系，但这种关系有事项范围的限制，即限定于自治范围的事项之内，超出此一范围，二者的关系可能是领导与被领导的关系；（2）村委会的“协助”工作应是本不属于村民自治范围内的事项，因为“协助”意味着政府为主村委会为辅，而如果政府管理为主的事项还属于村民自治范围内的事项，那么村民就不再有自治可言；（3）对上述两方面的关系，应该说《村委会组织法》的规定是比较清晰的，但是，对于基层政府非法干预村民自治范围内的事项（对第一款的违反）和对于村委会不予协助乡镇政府开展工作（对第二款的违反）的行为及法律后果，法律没有明确的规定，也就是说法律实际上并未规定任何实质的救济途径和解决方案。西有谚云：缺乏救济的权利不是权利。我们也知道，缺乏救济规范的权利义务规范不是彻底的法律规范。现实中，村民委员会与基层政府的关系纠缠不清，基层政府借口村委会不协助政府开展政府工作而干涉村民自治事务时有发生，这不能不说与法律制度的缺陷有关。 [1] [2] [3] [4] [5] 下一页 |
