【摘要】民主是现代社会中集体选择的基本方式，预算是实现民主的重要手段。预算本身也需要民主化改造才能达成民主载体的功效，而预算民主的核心是预算审批权，即代议机关有权审查批准预算。预算审批权是代议机关一项特殊职权，应包括有限制的预算修正权。预算审批权的效力，既表现为授权，又具有一定的约束力，并同时受到一些制约。预算审批机构和程序的再造是代议机关预算审批权实质化的关键。
【关键词】预算民主 预算审批权 代议机关 预算法
【正文】
一、 民主、预算与预算民主
人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚且需要诉诸社会化手段，其中相对独立的私人欲求构成个体分散决策的前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达和实现，尽管存在垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足私人欲求的基本方式。虽然国家较早地被理论假设为满足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的约束机制，掌权者们往往将自我的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲求。晚至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅让公共欲求更具正当性，而且国家权力真正地致力于公共事物，包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲求。
市场和民主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主体对自我欲求满足的决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体选择。历史雄辩地证明，集体选择过程中，大行其道的是个体经由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主，即代议制民主，相反地，个体直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制则不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。[1] (P199-215)但是，代议制民主不能回避的是存在委托代理问题，于是抑制代理人败德行为便成为民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法，便是制定法律——对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。”[2](P20-21)但是，笔者认为，将代议机关简约为“立法机关”的认识并不周全，缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书，而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更减弱行政行为的“传送带”特征，[3](P12-28)更不能有效规范积极行政。代议机关还被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项，监督权则适用于事中、事后，因此以上武器还不能保障民主对于权力日益膨胀的行政机构实施有效地节制。新政治经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如，尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。[4](P.37)鉴于此，对代理人的有效激励和约束不妨围绕预算予以设计，乃至让预算成为民主制度的基础安排。
由历史观察，民主与预算相伴而生。预算母国——英国最为典型，1217年约翰王被迫签署《大宪章》，第12、14条规定，非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金或补助金；1688年光荣革命次年，议会通过《权利法案》不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳，而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据《综合基金法》，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣每年须提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，而财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（Budge）也演绎为预算的专有名词。在与王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算作为民主工具的价值取决于预算本身的民主化，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，构建预算民主的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”[5](P172)，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。[6](P136-137)
二、 预算审批权的性质
预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要体现，理由在于：第一，国家活动所需之资金，最终仍由国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二，鉴于财政在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策；第三，财政在政治上的重要 [1] [2] [3] [4] [5] [6] 下一页 |
